60 năm ngành Dân số - Vì một Việt Nam phát triển bền vững: Vận dụng sáng tạo bài học kinh nghiệm quý để thực hiện thành công Nghị quyết số 21-NQ/TW

Vào những năm cuối thập niên 50 của thế kỷ trước, mức sinh của nước ta rất cao, gần như ở mức tự nhiên. Trung bình mỗi cặp vợ chồng có khoảng 7 con. Vì vậy, tỷ lệ tăng dân số lên tới 3,3%/năm, nghĩa là cứ khoảng 22 năm dân số lại tăng gấp đôi. 

Thời kỳ này, Việt Nam vừa ra khỏi 9 năm kháng chiến, kinh tế nghèo nàn, lạc hậu. Để phát triển đất nước, Đảng và Nhà nước chủ trương vừa phục hồi kinh tế vừa sớm khởi động cuộc vận động kế hoạch hóa gia đình. Năm 1961, Hội đồng Chính phủ Việt Nam ban hành Quyết định 216/CP về việc "sinh đẻ có hướng dẫn", mở đầu cho một thời kỳ kiên trì và đẩy mạnh công tác Dân số - Kế hoạch hóa gia đình (DS-KHHGĐ) với mục tiêu cốt lõi, xuyên suốt là giảm sinh để thực hiện được mô hình "Mỗi cặp vợ chồng có 2 con".

Tuy nhiên, do điều kiện chiến tranh và những nguyên nhân khác, sau 30 năm, công tác DS-KHHGĐ vẫn chưa có nhiều kết quả. Mức sinh giảm chậm, năm 1991 còn ở mức cao: Trung bình mỗi cặp vợ chồng có gần 4 con, tỷ lệ tăng dân số hơn 2,3%! Mục tiêu về dân số trong suốt 3 nhiệm kỳ Đại hội Đảng (IV, V, VI) không đạt được. Trung ương Đảng khóa VII nhận định: "Sự gia tăng dân số quá nhanh là một trong những nguyên nhân quan trọng cản trở tốc độ phát triển kinh tế - xã hội, gây khó khăn lớn cho việc cải thiện đời sống, hạn chế điều kiện phát triển về mặt trí tuệ, văn hoá, thể lực của giống nòi. Nếu xu hướng này cứ tiếp tục diễn ra thì trong tương lai không xa đất nước ta sẽ đứng trước những khó khăn rất lớn, thậm chí những nguy cơ về nhiều mặt" (1).

Trước tình hình đó, lần đầu tiên trong lịch sử Đảng Cộng sản Việt Nam, Hội nghị lần thứ tư Ban chấp hành Trung ương khoá VII đã ban hành Nghị quyết số 04-NQ/HNTW về Chính sách Dân số - Kế hoạch hóa gia đình. Chỉ sau 12 năm thực hiện Nghị quyết này, Chương trình DS-KHHGĐ của Việt Nam đã thành công tốt đẹp. Năm 2005, tính chung trên cả nước, trung bình mỗi cặp vợ chồng có khoảng 2 con - mục tiêu mà suốt 45 năm Việt Nam kiên trì theo đuổi đã đạt được; đồng thời vượt mức mà mục tiêu Nghị quyết số 04-NQ/HNTW đề ra là năm 2015 mới đạt mục tiêu này. Thành tựu này cũng mang tính vượt trội, khi tại thời điểm 2005, có tới 107 trong số 169 nước so sánh, mức sinh cao hơn nước ta. Đặc biệt, 39 nước có trình độ phát triển cao hơn nhưng mức sinh cũng cao hơn Việt Nam (2). Chính vì vậy, ngay từ năm 1999, Liên Hợp Quốc đã tặng Giải thưởng Dân số cho Việt Nam. 

Thành công của Chương trình Dân số - KHHGĐ tác động sâu sắc đến sự phát triển đất nước trên cả tầm vĩ mô và vi mô. Đó là sự đóng góp lớn vào sự tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội và bền vững về môi trường; đồng thời nâng cao chất lượng cuộc sống của từng người, từng gia đình và toàn xã hội. 

Chuyển trọng tâm sang Dân số và Phát triển

Khi mức sinh đã giảm thấp một cách vững chắc, mô hình "gia đình 2 con" trở nên phổ biến, Nghị quyết các Đại hội của Đảng định hướng mở rộng dần phạm vi của chính sách dân số, vượt khỏi khuôn khổ KHHGĐ; giải quyết những vấn đề dân số mới, như: cơ cấu dân số vàng, già hóa dân số, mất cân bằng giới tính khi sinh và đặc biệt là chất lượng dân số chưa cao. 

Hội nghị Trung lần thứ 6 khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 21-NQ/TW về công tác dân số trong tình hình mới, khẳng định phương hướng chiến lược mới cho công tác dân số của Việt Nam. Đó là: "Tiếp tục chuyển trọng tâm chính sách dân số từ kế hoạch hóa gia đình sang dân số và phát triển. Công tác dân số phải chú trọng toàn diện các mặt quy mô, cơ cấu, phân bố, đặc biệt là chất lượng dân số và đặt trong mối quan hệ hữu cơ với các yếu tố kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh và bảo đảm phát triển nhanh, bền vững." 

Nghị quyết cũng đề ra mục tiêu: "Giải quyết toàn diện, đồng bộ các vấn đề về quy mô, cơ cấu, phân bổ, chất lượng dân số và đặt trong mối quan hệ tác động qua lại với phát triển kinh tế - xã hội. Duy trì vững chắc mức sinh thay thế; đưa tỉ số giới tính khi sinh về mức cân bằng tự nhiên; tận dụng hiệu quả cơ cấu dân số vàng, thích ứng với già hóa dân số; phân bố dân số hợp lý; nâng cao chất lượng dân số, góp phần phát triển đất nước nhanh, bền vững". Mục tiêu này được cụ thể hóa bằng 24 chỉ tiêu cần đạt được đến năm 2030. 

Trong diễn văn khai mạc Hội nghị, khi đề cập vấn đề dân số, Tổng bí thư Nguyễn Phú Trọng nhấn mạnh: "Đây là vấn đề rất lớn và khó, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, liên quan đến việc bảo vệ, phát triển giống nòi, quốc gia, dân tộc" (3).  

Vận dụng sáng tạo những bài học quý báu

Qua hơn nửa thế kỷ thực hiện công tác DS-KHHGĐ, đặc biệt là quá trình triển khai Nghị quyết số 04-NQ/HNTW, có thể rút ra và vận dụng sáng tạo nhiều bài học kinh nghiệm quý báu để thực hiện thành công Nghị quyết số 21-NQ/TW. Đó là:

Thứ nhất, sớm cụ thể hóa quan điểm, mục tiêu, giải pháp của nghị quyết thành các văn bản Luật pháp và chính sách của Nhà nước.

Chỉ chưa đến 5 tháng sau khi Nghị quyết số 04-NQ/HNTW ban hành, để cụ thể hóa việc triển khai Nghị quyết, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt "Chiến lược DS-KHHGĐ đến năm 2000". Sau đó, cứ 10 năm, các Chiến lược Dân số lại được ban hành, như: "Chiến lược Dân số Việt Nam, giai đoạn 2001-2010", "Chiến lược Dân số - Sức khỏe sinh sản, 2011-2020" để thích ứng với đặc điểm dân số, kinh tế, xã hội của từng giai đoạn. Các Chiến lược này lại được cụ thể đến chi tiết thông qua các Chương trình và Dự án.

Nghị quyết của Quốc hội hằng năm về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, mặc dù chỉ có ít chỉ tiêu nhưng đều có các chỉ tiêu về Dân số. Đặc biệt năm 2003, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Dân số. Ngay sau đó, Chính phủ ban hành Nghị Định 104/2003/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Pháp lệnh này. 

Tại các địa phương, các cấp ủy Đảng và Chính quyền đều ban hành Đề án, Nghị quyết, Quyết định cụ thể hóa thực hiện Nghị quyết 04-NQ/HNTW phù hợp với tình hình, đặc điểm địa phương.

Vì vậy, việc sớm cụ thể hóa quan điểm, mục tiêu, giải pháp của Nghị quyết thành các văn bản Luật pháp và chính sách của Đảng, chính quyền các cấp là một kinh nghiệm quý, một điều kiện tiên quyết để Nghị quyết được triển khai, đi vào cuộc sống. 

Đối với Nghị quyết số 21-NQ/TW, chỉ sau 2 tháng ban hành, Chính phủ đã có Nghị quyết 137/NQ/CP về Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết này, trong đó yêu cầu các Bộ và Ủy ban thuộc Chính phủ xây dựng các Đề án cụ thể. Tuy nhiên, đến nay, nhiều Đề án đã quá hạn phê duyệt 1 hoặc 2 năm nhưng vẫn chưa xây dựng xong. Cần đẩy nhanh tiến độ xây dựng và thực hiện các Đề án triển khai Nghị quyết số 21-NQ/TW là yêu cầu cấp bách hiện nay.

Thứ hai, huy động lực lượng của toàn xã hội tham gia công tác dân số đồng thời phải có bộ máy chuyên trách đủ mạnh. 

"Kiêm nhiệm" là đặc điểm mô hình tổ chức bộ máy quản lý DS-KHHGĐ thời kỳ 1961-1991. Toàn bộ Lãnh đạo, các Ủy viên, Thư ký giúp việc của Ban Chỉ đạo hoặc Ủy ban DS-KHHGĐ các cấp đều "kiêm nhiệm". Như vậy, công tác DS-KHHGĐ chỉ là nhiệm vụ phụ, thứ yếu của các thành viên Ủy ban. Thực tiễn cho thấy, mô hình tổ chức bộ máy này mang lại ít kết quả.
Theo yêu cầu của Nghị quyết 04-NQ/HNTW, Ủy ban Quốc gia DS-KHHGĐ, được tăng cường, cụ thể: 1) Ủy ban là cơ quan thuộc Chính phủ, 2) Có chức năng Quản lý Nhà nước về DS-KHHGĐ và Điều phối chương trình DS-KHHGĐ, 3) Về mô hình tổ chức, ngoài bộ phận thường trực, Ủy ban còn có bộ phận kiêm nhiệm, bao gồm đại diện của 19 Bộ và các đoàn thể, tổ chức xã hội; 4) Lần đầu tiên, Uỷ ban quốc gia DS-KHHGĐ có Chủ nhiệm chuyên trách, hàm Bộ trưởng, thành viên Chính phủ; 5) Cơ cấu tổ chức bộ máy của Ủy ban tương tự một Bộ, bao gồm Văn phòng và các Vụ, Thanh tra, Trung tâm nghiên cứu, thông tin và tư liệu. Ở cấp tỉnh, thành phố và quận, huyện có Ủy ban DS-KHHGĐ; cấp xã, phường có Ban DS-KHHGĐ, cộng tác viên được bố trí đến tận thôn, xóm; tổ dân phố,... Mô hình này kéo dài từ 1993 đến 2002. Đây là thời kỳ Chương trình DS-KHHGĐ đạt kết quả cao nhất, xét theo mục tiêu giảm sinh. Nếu  trong 10 năm (1979-1989), tỷ lệ sinh ở nước ta chỉ giảm 2,4%o thì 10 năm (1992-2002) giảm tới 11,8%o (4).

Như vậy, cần có bộ máy chuyên trách đủ mạnh xét theo vị trí, chức năng, tính chuyên nghiệp, chuyên trách, chuyên nhiệm, đủ nhân sự và "bao phủ" đến tận cấp quận/huyện, Ban DS-KHHGĐ đến tận cấp xã/phường. Đồng thời, để huy động lực lượng toàn xã hội tham gia công tác DS-KHHGĐ; tổ chức bộ máy các cấp có bộ phận kiêm nhiệm, bao gồm đại diện của các ngành, các đoàn thể và tổ chức xã hội; bố trí cộng tác viên đến tận thôn, xóm, bản, làng là bài học sâu sắc từ lịch sử hơn 50 năm Chương trình DS-KHHGĐ.

Hiện nay, tổ chức bộ máy quản lý DS-KHHGĐ là bộ máy chuyên trách, từ Trung ương đến cơ sở trực thuộc ngành Y tế. Điều này góp phần tinh giản bộ máy; việc phối hợp, gắn kết các hoạt động truyền thông, giáo dục với cung ứng dịch vụ  KHHGĐ, dịch vụ nâng cao chất lượng dân số… được thực hiện thuận lợi hơn do chỉ có một cơ quan quản lý và nguồn lực đã được gộp lại, nhân lên. 

Tuy nhiên, cũng nảy sinh những thách thức mới, đáng chú ý. Một là, việc điều phối các hoạt động của công tác dân số khó khăn hơn do tổ chức bộ máy không còn bộ phận "kiêm nhiệm" (thường là các ban, ngành, đoàn thể, tổ chức xã hội) và cũng không còn cùng cấp với các cơ quan, ban ngành và các đoàn thể, tổ chức xã hội. Hai là, không thể tham mưu trực tiếp cho các cấp Đảng, Chính quyền về công tác dân số, vì cơ quan DS-KHHGĐ chỉ là một đơn vị trong nhiều đơn vị của cơ quan Y tế cùng cấp, việc tham mưu cho cấp ủy Đảng, chính quyền mang tính gián tiếp, qua nhiều trung gian nên khó và chậm hơn.

Vì vậy, bên cạnh các cơ quan, đơn vị quản lý DS-KHHGĐ "chính nhiệm" ở các cấp, cần thành lập Ban Chỉ đạo Dân số và Phát triển với mô hình "kiêm nhiệm" nhằm khắc phục 2 nhược điểm nói trên. Hiện nay, một số tỉnh đã vận dụng sáng tạo bài học kinh nghiệm khi thành lập Ban chỉ đạo Dân số và Phát triển, trong đó Chi cục DS-KHHGĐ là cơ quan thường trực.

Thứ ba, đảm bảo đủ kinh phí và tập trung kinh phí cho địa phương.

Trước năm 1993, Ngân sách Trung ương dành cho công tác DS-KHHGĐ rất ít, chẳng hạn năm 1990, chỉ có 9 tỷ đồng, trong khi đó, các quốc gia thường đầu tư 1 USD/một người dân) (5). 

Nghị quyết 04/NQ-HNTW chỉ rõ: "Đầu tư cho công tác dân số và kế hoạch hoá gia đình là đầu tư mang lại hiệu quả kinh tế trực tiếp rất cao. Nhà nước cần tăng mức chi ngân sách cho công tác dân số và kế hoạch hoá gia đình, đồng thời động viên sự đóng góp của cộng đồng và tranh thủ sự viện trợ của quốc tế". Chính vì vậy, ngay trong năm 1993, Ngân sách Trung ương dành cho Chương trình DS-KHHGĐ đã tăng lên 77 tỷ và năm 2000, mặc dù là nước có thu nhập thấp (410 USD/người), ngân sách vẫn tăng lên tới 410 tỷ đồng, gấp hơn 45 lần năm 1990. Đó là chưa kể chính quyền các cấp bổ sung và sự hỗ trợ của Quỹ Dân số Liên hợp quốc, các nhà tài trợ quốc tế khác lên đến hàng trăm triệu USD. Tuy chưa đầu tư như nhiều nước khác nhưng rõ ràng nguồn lực dành cho Chương trình DS-KHHGĐ tăng lên đáng kể. Đây là một trong những nguyên nhân quan trọng đưa Chương trình nói chung và Nghị quyết Nghị quyết số 04-NQ/HNTW sớm thành công.

Nghị quyết số 21-NQ/TW đã nêu quan điểm: "Đầu tư cho công tác dân số là đầu tư cho phát triển. Nhà nước ưu tiên bố trí ngân sách, đồng thời đẩy mạnh xã hội hóa; tranh thủ sự hỗ trợ của quốc tế để bảo đảm nguồn lực cho công tác dân số". Quán triệt quan điểm này là yêu cầu cấp bách hiện nay, vì Nghị quyết đặt ra nhiều mục tiêu, với 24 chỉ tiêu (Nghị quyết số 04-NQ/HNTW chỉ có 1 mục tiêu và 1 chỉ tiêu) và tiềm lực kinh tế Việt Nam đã mạnh hơn rất nhiều (thu nhập bình quân đạt 2.590 USD/người, gấp hơn 6,3 lần năm 2000 (6) nhưng kinh phí đầu tư cho công tác Dân số những năm gần đây lại giảm rất sâu. Đây có thể xem là một "nghịch lý", cần được điều chỉnh. Mọi Đề án, dù có được xây dựng công phu đến đâu nhưng nếu thiếu hoặc không có kinh phí, sẽ khó đi vào cuộc sống và chỉ nằm trên giấy. 

Nghị quyết số 21-NQ/TW chỉ ra đúng và trúng phương hướng giải quyết những vấn đề dân số nổi bật ở nước ta hiện nay và trong tương lai. Nghị quyết là bước ngoặt lớn của Chính sách Dân số ở nước ta và mang ý nghĩa kinh tế, xã hội, nhân văn sâu sắc. Thực hiện thành công Nghị quyết này sẽ góp phần thúc đẩy đất nước phát triển nhanh, bao trùm và bền vững. Để đạt được kết quả đó, ngoài ý chí quyết tâm cao, nguồn lực đủ,... thì việc tư duy sâu và vận dụng sáng tạo những bài học kinh nghiệm quý, cả thành công và chưa thành công của 60 năm Chương trình DS-KHHGĐ ở nước ta là điều hết sức bổ ích và cần thiết.

 GS.TS Nguyễn Đình Cử