Bài học kinh nghiệm từ chính sách dân số Việt Nam

Sớm nhận thức tác động của dân số đối với sự phát triển kinh tế - xã hội và hạnh phúc của nhân dân, ngày 26/12/1961, Hội đồng Chính phủ Việt Nam đã ban hành Quyết định 216/CP về việc sinh đẻ có hướng dẫn với mục đích: "Vì sức khoẻ của người mẹ, vì hạnh phúc và hoà thuận của gia đình, vì để cho việc nuôi dạy con cái được chu đáo". Sáu mươi năm qua (1961-2021), lịch sử chính sách Dân số của Việt Nam đã trải qua một chặng đường dài, công tác dân số của nước ta đã có nhiều kinh nghiệm. Đây là thời điểm thích hợp để có thể đánh giá những kết quả đạt được, lý ‎giải nguyên nhân, phát hiện những tác động nhiều mặt của chính sách này, đồng thời đúc rút những bài học kinh nghiệm từ quá khứ góp phần thực hiện thắng lợi chính sách dân số hiện nay.

HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ DÂN SỐ ĐỒNG BỘ VÀ NHỮNG THÀNH TỰU TO LỚN

Ngay sau khi hòa bình lập lại, nước nhà thống nhất, văn kiện của tất cả các kỳ Đại hội Đảng (từ Đại hội IV đến Đại hội XIII) đều có chủ trương đẩy mạnh công tác dân số. Đặc biệt, đến nay đã có 2 Nghị quyết của Trung ương về vấn đề này. Đó là Nghị quyết số 04-NQ/HNTW Hội nghị lần thứ tư Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VII về chính sách Dân số - Kế hoạch hóa gia đình(Nghị quyết 04-NQ/HNTW và Nghị quyết số 21-NQ/TW Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về công tác dân số trong tình hình mới (Nghị quyết số 21-NQ/TW).

Về mặt luật pháp, ở tầm cao nhất, Điều 40 Hiến pháp 1992 quy định: "Nhà nước, xã hội, gia đình và công dân có trách nhiệm bảo vệ, chăm sóc bà mẹ và trẻ em; thực hiện chương trình dân số và kế hoạch hoá gia đình".

Năm 2003, Ủy ban Thường vụ Quốc Hội ban hành Pháp lệnh Dân số. Nghị quyết của Quốc Hội về kế hoạch phát triển kinh tế -xã hội hằng năm đều có những chỉ tiêu về dân số.

Triển khai đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, đến nay, Chính phủ đã ban hành và thực hiện 4 Chiến lược Dân số thích ứng với từng giai đoạn 10 năm. Đó là "Chiến lược dân số và kế hoạch hoá gia đình đến năm 2000"; Chiến lược Dân số Việt Nam, giai đoạn 2001-2010; Chiến lược Dân số và Sức khỏe sinh sản Việt Nam, giai đoạn 2011-2020 và gần đây là "Chiến lược Dân số Việt Nam đến năm 2030".

TÁC ĐỘNG CỦA GIẢM SINH ĐẾN SỰ PHÁT TRIỂN Ở NƯỚC TA

Nhờ giảm sinh nhanh, Việt Nam đã khống chế được tình trạng "bùng nổ dân số" thường thấy ở các nước đang phát triển. Thành tựu giảm sinh, khống chế được bùng nổ dân số góp phần to lớn vào việc bảo vệ tài nguyên, gìn giữ môi trường, phát triển nhanh, bền vững đất nước.

Mức sinh giảm làm cơ cấu dân số theo tuổi của nước ta thay đổi mạnh mẽ. Năm 1979, tỷ lệ trẻ em dưới 15 tuổi, rất cao, tới 43%; trong khi đó, tỷ lệ dân số trong độ tuổi có khả năng lao động (từ 15 đến 64 tuổi) thấp, chỉ có 52%. Năm 2019, các tỷ lệ nói trên, tương ứng là 24% và 68%, hình thành nên cơ cấu dân số "vàng"! Các nhà khoa học tính toán rằng, riêng cơ cấu dân số "vàng" đã đóng góp cho tăng trưởng kinh tế Việt Nam bình quân mỗi năm 1,2% trong giai đoạn 2009-2019.Do mức sinh giảm, quy mô gia đình ngày càng nhỏ. Kết quả Điều tra mức sống dân cư từ năm 1992 đến 2002 đều cho thấy, quy mô gia đình càng nhỏ thì thu nhập và chi tiêu bình quân một người/một tháng càng cao. Tính quy luật này đúng cho mọi năm, trên phạm vi toàn quốc và cả ở cấp độ vùng. Rõ ràng, mức sinh giảm thực sự góp phần xóa đói, giảm nghèo, nâng cao mức sống dân cư.

Mức sinh giảm nên tỷ lệ dân số trong độ tuổi học phổ thông giảm. Kết quả là, mặc dù tỷ lệ đi học theo độ tuổi tăng lên nhưng số học sinh phổ thông giảm ở tất cả các bậc học, cụ thể như sau:

Số học sinh Tiểu học, năm học 1998 -1999 đạt "đỉnh điểm" là 10.223,9 nghìn; năm học 2019-2020 giảm xuống còn 8.718,4 nghìn.

Số học sinh Trung học cơ sở đạt mức lớn nhất vào năm học 2004-2005 là 6.616,7 nghìn; năm học 2019-2020 giảm còn 5.599,9 nghìn.

Số học sinh Trung học phổ thông năm học 2006-2007 đạt cực đại là 3.075,2 nghìn; năm học 2019-2020 giảm còn 2.648,7 nghìn.

Việc giảm hàng triệu học sinh phổ thông đã tháo gỡ áp lực dân số lên ngành giáo dục, làm giảm mạnh nhiều chỉ báo, như: Số học sinh/một trường, số lớp/một trường, tỷ số học sinh/giáo viên,… tạo điều kiện nâng cao chất lượng giáo dục. Mặt khác, do ít con nên các gia đình có khả năng cho cả con trai và con gái đi học. Vì vậy, tỷ lệ nữ sinh khá cao, ở bậc Tiểu học và Trung học cơ sở hiện đã ngang bằng với nam sinh. Ở các bậc học cao hơn, tỷ lệ nữ sinh còn cao hơn nam sinh. Năm học 2020-2021, tỷ lệ nữ sinh trong các trường Trung học phổ thông là 55%, còn ở các trường Đại học là 53,3%. Nâng cao học vấn là cơ sở vững chắc để phụ nữ nâng cao năng lực, vị thế, thực hiện bình đẳng giới.

Ngoài những tác động nói trên, số liệu thực tế cho thấy mức sinh giảm tác động tích cực đến nhiều mặt khác của đời sống xã hội, như: Làm giảm tỷ lệ suy dinh dưỡng, tử vong trẻ em, nâng cao chất lượng dân số, ngăn chặn đà giảm sâu một số chỉ báo về tài nguyên thiên nhiên bình quân đầu người,… Như vậy, mức sinh giảm, dân số dần ổn định đã tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường, góp phần xây dựng gia đình hạnh phúc, xã hội phát triển bền vững. Tuy nhiên, mức sinh giảm, thấp và khác biệt giữa các vùng, các địa phương cũng đẩy nhanh quá trình già hóa; tạo điều kiện mất cân bằng giới tính khi sinh, góp phần phân hóa giàu nghèo ngày càng sâu sắc,... Vì thế, Nghị quyết số 21-NQ/TW đề ra  mục tiêu"Giải quyết toàn diện, đồng bộ các vấn đề về quy mô, cơ cấu, phân bố, chất lượng dân số và đặt trong mối quan hệ tác động qua lại với phát triển kinh tế - xã hội. Duy trì vững chắc mức sinh thay thế; đưa tỉ số giới tính khi sinh về mức cân bằng tự nhiên; tận dụng hiệu quả cơ cấu dân số vàng, thích ứng với già hoá dân số; phân bố dân số hợp lý; nâng cao chất lượng dân số, góp phần phát triển đất nước nhanh, bền vững."

NHỮNG BÀI HỌC KINH NGHIỆM

 Từ những thành công và chưa thành công của chính sách Dân số Việt Nam 60 năm qua, có thể rút ra những bài học sau đây:

Một là, thay đổi những quan niệm đã kết tinh hàng ngàn năm, chuyển đổi hành vi mang tính tập quán không phải là chuyện "một sớm, một chiều".

Quan niệm và sinh sản tự nhiên (trời sinh voi, trời sinh cỏ; đẻ 6-7 con , thậm chí nhiều hơn nữa) đã kết tinh ở nước ta hàng ngàn năm. KHHGĐ, "dừng lại ở 2 con để nuôi, dạy cho tốt" đơn giản về kỹ thuật, không tốn kém về kinh tế, mang lại ích nước, lợi nhà, nâng cao chất lượng cuộc sống cho mỗi cá nhân nhưng phải mất 45 năm (1961-2006) kiên trì vận động, khuyến khích vật chất và tinh thần, Việt Nam mới đạt được mục tiêu này. Việc chuyển từ đẻ 6-7 con sang đẻ 2 con thực chất là quá trình chuyển đổi nhận thức, thay đổi hành vi, từ sinh sản tự nhiên, bản năng sang sinh sản có kế hoạch, văn minh; từ bị động sang chủ động; từ số lượng nhiều, chất lượng thấp sang số lượng ít, chất lượng cao; từ sinh đẻ ít trách nhiệm sang sinh đẻ có trách nhiệm cao. Đây thực sự là cuộc cách mạng trong lĩnh vực sinh sản, là một trong những biến đổi xã hội sâu sắc nhất ở Việt Nam.

Hai là, nhận thức đúng đắn, quan điểm rõ ràng, mục tiêu cụ thể, giải pháp đồng bộ trở thành Nghị quyết của Đảng, Luật pháp và chính sách của nhà nước về vấn đề dân số là nhân tố quyết định thắng lợi.

Nghị quyết số 04-NQ/HNTW trang bị cho toàn Đảng, toàn dân nhận thức đúng đắn về tác động của dân số đối với sự phát triển của đất nước, khi chỉ rõ: "Sự gia tăng dân số quá nhanh là một trong những nguyên nhân quan trọng cản trở tốc độ phát triển kinh tế - xã hội, gây khó khăn lớn cho việc cải thiện đời sống, hạn chế điều kiện phát triển về mặt trí tuệ, văn hoá, thể lực của giống nòi. Nếu xu hướng này cứ tiếp tục diễn ra thì trong tương lai không xa đất nước ta sẽ đứng trước những khó khăn rất lớn, thậm chí những nguy cơ về nhiều mặt".

Khi trọng tâm của chính sách dân số là "dân số và phát triển" Nghị quyết số 21-NQ/TW yêu cầu: "Công tác dân số phải chú trọng toàn diện các mặt quy mô, cơ cấu, phân bố, đặc biệt là chất lượng dân số và đặt trong mối quan hệ hữu cơ với các yếu tố kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh và bảo đảm phát triển nhanh, bền vững".

Về vai trò của công tác DS-KHHGĐ, quan điểm thứ nhất của Nghị quyết số 04-NQ/HNTW xác định: "Công tác dân số và kế hoạch hóa gia đình là một bộ phận quan trọng của chiến lược phát triển đất nước, là một trong những vấn đề kinh tế - xã hội hàng đầu của nước ta, là một yếu tố cơ bản để nâng cao chất lượng cuộc sống của từng người, từng gia đình và của toàn xã hội". Ngoài đánh giá cao vị trí của công tác dân dân số đối với sự phát triển bền vững của đất nước, các Nghị quyết nói trên của Đảng đều chỉ rõ mục tiêu, phương hướng giải quyết các vấn đề dân số, nguồn lực dành cho công tác này và vai trò của Đảng, Chính quyền các cấp. Nghị quyết của Đảng đã truyền năng lượng lớn cho công tác dân số đi vào cuộc sống thông qua việc cụ thể hóa, chi tiết hóa bằng các Chiến lược, Chương trình, Đề án, Dự án dân số.

Ba là, xây dựng bộ máy chuyên trách làm công tác Dân số - Kế hoạch hoá gia đình.

Từ năm 1961 đến năm 1992, mô hình tổ chức bộ máy quản lý công tác Dân số - Kế hoạch hoá gia đình (DS-KHHGĐ) là Ban chỉ đạo hoặc Ủy ban quốc gia về DS-KHHGĐ, ở cấp Trung ương do lãnh đạo Chính phủ làm Trưởng ban (hoặc Chủ nhiệm). Tuy nhiên, quản lý công tác DS-KHHGĐ chỉ là chức năng kiêm nhiệm của lãnh đạo và cơ quan thường trực. Thực tế cho thấy, mô hình "kiêm nhiệm" hiệu quả thấp. Sau hơn 30 thực hiện chính sách giảm sinh, năm 1992, số con trung bình của một phụ nữ vẫn rất cao, ở mức 4 con/phụ nữ. Suốt 3 nhiệm kỳ Đại hội Đảng (IV,V và VI) mục tiêu dân số không đạt được. Vì vậy, Nghị quyết số 04-NQ/HNTW yêu cầu: "Huy động lực lượng toàn xã hội tham gia công tác dân số và kế hoạch hóa gia đình, đồng thời phải có bộ máy chuyên trách đủ mạnh quản lý theo chương trình mục tiêu, bảo đảm cho các nguồn lực nói trên được sử dụng có hiệu quả đến tận người dân".

Thực hiện chủ trương này, Uỷ ban DS-KHHGĐ đã được thành lập từ Trung ương đến cấp quận/huyện; ở xã/phường có Ban DS-KHHGĐ; Các thôn xóm, bản làng có cộng tác viên DS-KHHGĐ. Lần đầu tiên, Uỷ ban quốc gia DS-KHHGĐ có chủ nhiệm chuyên trách và có hàm Bộ trưởng, thành viên Chính phủ. Bộ phận kiêm nhiệm là đại diện lãnh đạo của hầu hết các bộ, ngành, đoàn thể, tổ chức xã hội. Điều này cho thấy vị trí cao của cơ quan này. Giai đoạn có bộ máy tổ chức độc lập – Ủy ban DS-KHHGĐ các cấp đều là cơ quan chuyên trách (1993-2002), hàng năm tỷ suất sinh giảm nhanh gấp 4,3 lần so với các năm trước đó. Điều này cho thấy tính hiệu quả của mô hình chuyên trách.

Bốn là, đảm bảo đủ nguồn lực để thực hiện công tác DS-KHHGĐ.

Trước hết là nhân lực. Cùng với việc bố trí đủ số biên chế làm việc chuyên trách ở Ủy ban DS-KHHGĐ từ cấp trung ương đến cấp tỉnh/thành và quận/huyện, mỗi xã/ phường đã có 1 cán bộ chuyên trách và các cộng tác viên. Việc đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực cán bộ được chú trọng. Từ cuối năm 1990 đến nay, hàng trăm khoá đào tạo ngắn hạn nhằm trang bị kiến thức cơ bản về DS-KHHGĐ và quản lý lĩnh vực này do cơ quan Trung ương quản lý công tác DS-KHHGĐ hợp tác với các Trường đại học tổ chức.

Về tài lực, Ngân sách Trung ương dành cho công tác DS - KHHGĐ tăng lên nhanh chóng: Ngay trong năm 1993 đã đầu tư 59,579 tỷ, gấp 8 lần so với năm 1992. Năm 1994, lên đến 193,9 tỷ, còn 1995 là 249,558 tỷ gấp hơn 33 lần so với năm 1992. Có lẽ không một ngành nào lại có sự đầu tư của nhà nước tăng nhanh như vậy. Sự đóng góp của người dân, ngân sách địa phương, viện trợ của các tổ chức quốc tế và nước ngoài cũng tăng đáng kể.

Về vật lực, phương tiện, dịch vụ KHHGĐ, kênh cung cấp và chế độ cung cấp đã được đa dạng hoá để thích hợp với từng nhóm đối tượng. Hàng chục loại phương tiện, dịch vụ tránh thai đã được cung cấp, như: Dụng cụ tử cung, bao cao su, đình sản nữ, đình sản nam, thuốc uống, thuốc tiêm, thuốc cấy tránh thai .... Mạng lưới cung cấp các phương tiện, dịch vụ này được đa dạng hóa, gồm nhiều kênh, như y tế, cộng tác viên dân số và kênh thương mại bán lẻ. Phương tiện, dịch vụ tránh thai có thể được cấp miễn phí, bán rẻ hoặc bán theo giá thị trường tự do.Việc đa dạng hóa phương tiện tránh thai, kênh cung cấp, chế độ cung cấp đã mở rộng cơ hội lựa chọn cho cả nam và nữ. Hiện nay khoảng 75-76 % các cặp vợ chồng trong độ tuổi sinh đẻ thường xuyên sử dụng biện pháp tránh thai. Điều này cho thấy thành công của việc đảm bảo nguồn lực cho công tác này.

Năm là, lồng ghép các hoạt động dân số vào các hoạt động phát triển.

Trong thời kỳ, KHHGĐ là trọng tâm của công tác dân số, các hoạt động dân số đã được lồng ghép vào các hoạt động phát triển. Các hoạt động phát triển bao trùm các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. Do đó, mạng lưới, nhân lực cùng với kinh nghiệm và tay nghề, phương tiện đảm bảo cho các hoạt động này sẵn có ở khắp mọi nơi. Sự giao tiếp giữa "khách hàng" và hệ thống dịch vụ kinh tế - xã hội cũng có cơ hội và thường xuyên. Một mạng lưới như vậy có khả năng thực hiện thêm việc tuyên truyền, giáo dục DS-KHHGĐ và phân phối phương tiện tránh thai thích hợp, nghĩa là lồng ghép hoạt động dân số vào các hoạt động phát triển. Trên thực tế, nhiều năm qua công tác dân số ở nước ta đã thực hiện tốt các hình thức lồng ghép này và đã mang lại kết quả lớn và hiệu quả cao.

Khi chuyển trọng tâm của chính sách dân số sang "dân số và phát triển", mối quan hệ hai chiều, chặt chẽ giữa các yếu tố dân số (quy mô, cơ cấu, phân bố, sinh sản, tử vong, di cư và chất lượng dân số) với các thành tố phát triển (kinh tế, xã hội, môi trường, an ninh, quốc phòng) được nhận thức rõ ràng hơn. Vì vậy, để kế hoạch hóa phát triển, ở mọi cấp độ, mọi bước của quy trình kế hoạch hóa phải tính đến yếu tố dân số là đương nhiên và rất cần thiết.